Es casi seguro que en la próxima década y media las instituciones policiales latinoamericanas continuarán experimentando cambios, casi siempre incrementales más que dramáticos. La centralidad de los problemas de inseguridad ciudadana y el persistente desafío del crimen organizado en la región harán inevitables nuevos esfuerzos por replantear de muy diversas maneras el trabajo policial.

Tales empeños partirán de una base institucional y un contexto social menos que óptimos. Con pocas excepciones, las policías latinoamericanas arrastran modelos organizacionales jerárquicos y burocratizados, enquistadas tradiciones de opacidad, debilidades crónicas en la formación de su personal, una propensión a priorizar las tareas de control del orden público por encima de las de prevención de la delincuencia y, sobre todo, una reducida legitimidad social, que plantean enormes dificultades para todo esfuerzo de reforma policial.

▶ Las reformas policiales en América Latina: Obstáculos y oportunidades

A ello se suma un contexto definido por los altos niveles de criminalidad y la enorme ansiedad social ligada a ellos, que milita en contra de esfuerzos reformadores con visión de largo plazo y que, por el contrario, crea incentivos perversos para reproducir algunos de los rasgos más problemáticos de las policías latinoamericanas, como su propensión al abuso de autoridad.

He aquí una paradoja: la democracia demanda un nuevo tipo de policías en América Latina, alejadas de las tradiciones militares del pasado; pero son los propios incentivos electorales inmediatos, inherentes a la democracia, los que con frecuencia pone grandes obstáculos en esa ruta de transformación.

En la mayoría de los países la reforma necesaria para tener policías eficaces y democráticas no consiste, por cierto, en sumar nuevos efectivos policiales a las tareas de seguridad.

En general, en América Latina la cantidad de efectivos policiales no es baja, comparativamente hablando. La tarea es otra y es mucho más compleja: es reformular desde su base los modelos de organización y las culturas institucionales de la policía, así como sus modos habituales de relacionamiento con la sociedad y con otras organizaciones del estado con competencia en la materia.

Dadas las carencias institucionales y el adverso contexto social, es difícil prever que esto suceda en la mayoría de los países de la región en el futuro cercano. Lo más probable es que veremos avances en algunos aspectos, que co-existirán con retrocesos en otros y con continuidades derivadas de poderosas inercias institucionales.

De los artículos anteriores es posible inferir las siguientes tendencias, cuya interacción definirá el estado de las policías en la región en el año 2030:

1. Aumento de los efectivos policiales. Aun en presencia de persistentes estrecheces fiscales, en la mayoría de los países latinoamericanos esta será la respuesta política por excelencia a los crecientes desafíos de los altos niveles de delincuencia y la presencia del crimen organizado, pese a la ausencia de evidencia de que esta medida, por sí sola, contribuya a mejorar el desempeño de la policía o, más ampliamente, la situación de seguridad.

2. Persistencia de los bajos niveles de confianza en la institución policial. En prácticamente todos los países de América Latina ha habido muy pocos cambios –particularmente positivos—en la opinión de la ciudadanía sobre las fuerzas policiales en las últimas dos décadas.

Esas opiniones son el sedimento de largos procesos de interacción de la policía con las comunidades, así como del papel de los medios de comunicación en la difusión e interpretación del fenómeno de la delincuencia.

Las experiencias de corrupción y brutalidad policial –que afectan a una parte significativa de la población de la región cada año—arrojan una sombra de larga duración sobre la imagen de la policía, que ninguna campaña de relaciones públicas es capaz de cambiar.

Aun si fuera posible, una transformación dramática del desempeño de la policía no se traduciría en mayores niveles de confianza por parte de la ciudadanía hasta muchos años después, en el mejor de los casos.

Además, la credibilidad ostentada por la policía se ve afectada por las opiniones prevalecientes sobre otros componentes del sistema de justicia criminal, así como, más ampliamente, por las percepciones sobre las instituciones estatales, que en términos generales son bastante negativas en América Latina.

3. Continuidad en la desarticulación del sector seguridad. Aunque los retos de seguridad en América Latina continuarán siendo considerables, las demandas políticas y sociales de respuesta efectiva estarán dirigidas casi exclusivamente hacia la organización policial.

Con ello, se magnificará el riesgo de la pérdida de credibilidad de la policía. Como se ha dicho, los desafíos en esta materia trascienden en mucho el quehacer polcial y demandan la poderosa convergencia de muchas entidades del estado y su apropiación de un rol en esta área. Esta convergencia demanda menos la expansión de la participación militar, que la coordinación efectiva de la policía con la justicia, los sistemas penitenciarios y aquellas instituciones asociadas a la prevención del delito. Esa coordinación continuará siendo la excepción y no la norma en la región.

4. Incremento de la participación militar en tareas de seguridad pública. No cabe duda de que uno de los efectos de la consolidación democrática en América Latina ha sido instalar sólidamente a las policías en la órbita civil, sustrayéndolas a la esfera militar, de la que formaron parte durante muchos años en buena parte de la región.

Eso se ha traducido en cambios doctrinales y organizativos tendientes a acercar a las policías latinoamericanas al ethos democrático. Estas mutaciones han sido incompletas y persisten culturas policiales aún definidas por el secretismo, la rigidez jerárquica y concepciones de la seguridad pública derivadas del pasado militar.

A la pervivencia del militarismo policial se suma ahora un fenómeno mucho más tangible y alarmante: si bien la policía ha abandonado en casi todas partes el ámbito militar, es ahora la fuerza armada la que en muchos países está siendo invitada de vuelta al terreno de la seguridad pública, en aras de enfrentar al crimen organizado.

Esto no es casual: las fuerzas armadas ostentan niveles de confianza y credibilidad ampliamente superiores a la policía en prácticamente toda América Latina. Si este proceso enfrenta alguna resistencia, no proviene ésta, por lo general, de los estamentos políticos –cuyo incentivo para involucrar a los militares en la seguridad pública es bastante obvio—sino de la propia institución militar, usualmente recelosa de entrar en fricciones constantes con la sociedad y de exponerse a los peligros de corrupción que acechan en la lucha contra el crimen organizado.

Es casi seguro que la persistencia de altos niveles de criminalidad conducirá en muchos países a legitimar un dilatado papel militar en el combate a la inseguridad y al crimen organizado, como lo vemos hoy en México o en el norte de Centroamérica.

Esta expansión de las tareas militares no constituye necesariamente una reversión autoritaria en el ámbito de la seguridad, pero sí hace más difícil consolidar el énfasis en la prevención, la orientación hacia la protección de derechos y las prácticas de transparencia que son inherentes a una visión democrática de la seguridad pública.

5. Profundización del proceso de desconcentración y descentralización policial. En la mayoría de los países, la presión –nacional e internacional—para descentralizar y/o desconcentrar funciones estatales continuará ejerciendo su influjo sobre la política pública, en general, y sobre las políticas de seguridad, en particular.

La creciente utilización de información georreferenciada sobre el comportamiento del crimen, que permite elaborar estrategias fuertemente localizadas de prevención y combate a la delincuencia, inducirá a una transferencia de poder a las unidades policiales más cercanas al terreno.

En otros casos, la baja credibilidad de las instituciones policiales nacionales o federales, y la considerable dificultad de reformarlas adecuadamente, creará incentivos para que los gobiernos locales establezcan o robustezcan sus propias fuerzas policiales.

Estos incentivos enfrentarán, sin embargo, una fuerza opuesta nada despreciable: la creciente constatación de que las instituciones locales –incluyendo las fuerzas policiales municipales—son las más vulnerables, por mucho, a la penetración del crimen organizado y la corrupción, en parte debido a las exiguas capacidades financieras y humanas que por lo general caracterizan a los gobiernos locales en América Latina.

El impulso re-centralizador de las políticas de seguridad en México provee el más elocuente ejemplo de la potencia de este fenómeno, particularmente en países donde la presencia del crimen organizado constituye una amenaza a la seguridad nacional.

6. Mejoramiento de la formación, mas no necesariamente de la profesionalización policial. El fortalecimiento de las academias policiales de la región continuará, frecuentemente de la mano de la cooperación internacional. Esa es una tendencia positiva, en principio.

Sin embargo, la seriedad de estos esfuerzos naufragará en muchos casos en las aguas de las presiones políticas derivadas de los altos niveles de criminalidad y de la tentación de enfrentarlos poniendo más policías en las calles en el corto plazo.

No es claro que el creciente papel de las academias policiales implique un esfuerzo para repensar en clave democrática y moderna la formación de los cuadros policiales. No sólo eso: tampoco hay ninguna certeza de que vaya a traer una mejora dramática de los procesos de reclutamiento, de los estatutos profesionales de la institución o de las condiciones laborales experimentadas por el personal policial.

En la mayoría de los casos lo que hay, por ahora, son esfuerzos valiosos por mejorar la formación policial. Ese es un paso importante, pero incipiente, para profesionalizar el trabajo policial.

7. Rápida adopción de la tecnología. Las tecnologías de la información y la comunicación están transformando aceleradamente el trabajo policial. Las fuerzas policiales de América Latina y sus responsables políticos continuarán adoptando, con cada vez mayor rapidez, las innovaciones tecnológicas, en particular los sistemas de información georreferenciada sobre el comportamiento de la delincuencia.

La adopción de esas tecnologías enfrentará por lo menos dos peligros: en primer lugar, el entusiasmo ingenuo sobre sus efectos, la creencia, esto es, de que la tecnología ofrece un atajo para resolver problemas de seguridad cuya solución demanda, en realidad, profundas transformaciones institucionales y sociales; en segundo lugar, las oportunidades de corrupción, esto es la tentación de adquirir caras y complejas tecnologías por razones espurias.

Siendo reales, esos riesgos no pueden ni deben detener el proceso de sofisticación tecnológica en las policías de la región. Una transformación tecnológica de las policías latinoamericanas –sobre todo en lo que hace al desarrollo de sistemas de información—encierra un enorme potencial para mejorar los resultados de la lucha contra la delincuencia. Ofrece, además, un terreno fértil para la cooperación internacional, tanto Norte-Sur como Sur-Sur.

8. Creciente transparencia policial. En América Latina la tendencia hacia mayores niveles de transparencia en la gestión pública es irresistible. La evidente indignación en toda la región con la corrupción en las instituciones públicas solo ha proveído un impulso adicional a un proceso pre-existente de adopción de normas, estándares e instituciones de gobierno abierto, tendientes a mejorar los niveles de transparencia y rendición de cuentas.

En el caso de la seguridad, este proceso va, además, ligado a la adopción de diversas modalidades de orientación comunitaria por parte de la policía y a la introducción de nuevas tecnologías y de sistemas de información sobre el desempeño policial que favorecen la rendición de cuentas.

Es difícil imaginar un escenario en América Latina en el que durante la próxima década y media amaine la presión social por más transparencia en la acción policial. Eso se traducirá en el creciente establecimiento de mecanismos de supervisión externa del trabajo policial, así como modalidades de interacción con la comunidad y de rendición de cuentas ante ella.

En muchos casos, la indignación social con la corrupción conducirá a recurrentes rondas de depuración policial –a veces indispensables—más que a una transformación estructural de las prácticas institucionales. Todo esto demanda una nota de precaución: por irresistible que sea la presión social en favor de la transparencia, es ingenuo pensar que no topará con agudas resistencias políticas e institucionales, particularmente en el caso de las organizaciones policiales, cuya propensión a la opacidad es bien conocida.

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9. Continua experimentación con modelos de policía comunitaria. Como se ha dicho a lo largo de este documento, la introducción de diversas prácticas de acercamiento de la policía a la comunidad es, quizá, la innovación más importante en el quehacer policial en la región en las últimas dos décadas. Son muchos los experimentos en esta dirección, con muy diferentes orientaciones, alcances y resultados.

Todos, sin embargo, responden a una constatación básica: en un entorno de profunda desconfianza hacia la policía, es indispensable reconstruir las relaciones entre esta y la comunidad si es que la lucha contra la delincuencia ha de tener éxito. En casi todas partes en la región, esa necesidad continuará existiendo en el futuro.

A la necesidad, se suma ahora el incentivo de tener sistemas de información que permiten elaborar estrategias fuertemente localizadas contra el crimen. La combinación del uso de información georreferenciada y el involucramiento de las comunidades en la definición de las prioridades del trabajo policial ofrece un gran potencial de éxito en la prevención del crimen.

Como se dijo más arriba, el reto hacia el futuro estará en asegurar la escalabilidad de los proyectos de policía comunitaria, en aumentar los recursos disponibles para ellos, en cambiar la cultura policial para que la orientación comunitaria sea vista como algo más que un ejercicio de relaciones públicas y, finalmente, en evaluar rigurosamente cada experiencia.

Cuáles de estas tendencias se materialicen en cada caso dependerá, como lo hemos visto más arriba, de las estructuras de gobierno del sector seguridad, de la solidez de la institución policial y del contexto social que rodee los esfuerzos de reforma, incluyendo en esto último la gravedad de los niveles de violencia delincuencial en cada país.

La considerable complejidad de la agenda de reforma policial y el entorno más bien adverso hacen previsible que en el 2030 la existencia de policías eficaces, íntegras, comprometidas con los derechos humanos y dotadas de alta legitimidad social seguirá siendo un objetivo lejano en casi todos los países de América Latina.

Lo importante, sin embargo, es que las sociedades y los sistemas políticos latinoamericanos hagan de la construcción de instituciones policiales democráticas una prioridad dentro del esfuerzo más amplio de fortalecer el estado de derecho en la región.

Hay precedentes en América Latina que sugieren que con presión social adecuada, liderazgo comprometido y vocación de aprender de la experiencia propia y ajena es posible, al menos, dar pasos importantes en esa dirección.

Por: Kevin Casas, Paola González y Liliana Mesías. La transformación policial para el 2030 en América Latina.